客观日本

实现与生活者共创的社会——日本围绕科学建言掀起热烈讨论

2022年10月27日 宏观政策与科学奖

为了构建更好的社会,包括生活者在内也应该参与到科学家和决策者的共创过程中,与此相关的讨论正变得活跃。日本以2011年的东日本大地震为转折点,开始重视决策时获得科学建言。然而,随着新冠疫情的扩大,科学家与决策者之间的合作并不充分的现实凸显了出来。10月6日,在众议院第一议员会馆召开的“政治家与科学家对话会”上,与会者在讨论2050年社会愿景的同时,也针对为了实现愿景目标,如何推进决策者、科学家和生活者的共创,展开了热烈的讨论。

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第5届政治家与科学家对话会(10月6日,众议院第一议员会馆,中央致辞者为大野敬太郎众议院议员)

本次“政治家与科学家对话会”为第5届,对话会的出发点是鉴于日本工程院 强调的危机意识——“在制定和执行立足于科学依据的政策时,代表国民立场的立法机关的作用重大。但在日本,将学院获得的科学知识信息准确传达给立法机关的现实手段却极少”。该对话会由自民党与公明党两党议员的有志之士呼吁召开,2020年12月举办了第1届会议。迄今为止,对话会已经举办了4次,内容包括基于日本工程院提交的应以新冠疫情为教训,思考未来社会愿景的报告书所进行的讨论以及关于年轻研究人员支援政策的对话等主题。

提出2050年应有的社会愿景

本次会议以日本工程院4月份公布的《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图的建议》中的内容为基础,展开了讨论。该报告书中提出了,为实现日本2050年应有的社会愿景,应建设综合性解决能源、粮食、水资源等问题的碳中和社会,实现舒适牢固的人类居所的智能城市等建议。报告进一步还指出,为实现愿景中展示的社会,采取的治理方式(管理体制)应承认可见证据与多样性价值观,并具体提出了应该由生活者、科学家、决策者共同创造社会治理方式。

负责总结该报告的是担任日本工程院“科学技术创新2050委员会”委员长的东京大学研究生院工学研究科的冲大干教授,他在会议开始详细报告了实现2050年愿景社会所需的社会治理。冲教授指出:“公共部门的弱化与影响力下降正在加剧”,强调了人们对民间企业在经济、组织、人力资源方面的期待正在提高。特别是应该注意为了应对因洪水等短期风险和气候变化带来的长期风险等水系风险,企业的保险支付额不断增加的现实,已经形成了极大的问题。

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东京大学研究生院教授、日本工程院“科学技术创新2050委员会”委员长冲大干

担任“科学技术创新2050委员会”干事、执笔报告书中《2050年的未来社会》一章的中央大学理工学部教授有川太郎展示的是:“人类与多个AI(人工智能)守护的居民步行生活圈”,描绘了舒适牢固的人类居所——智能城市的形态。他强调,其中AI起到的作用非常大。要建设智能城市,活用AI分析现行社会大量且多样的数据,并基于多种价值标准列出不同的评估值表的做法不可缺少。报告书中也阐述道:“日本面临着人口减少与老龄化、随时可能出现的巨大灾害、全球规模的气候变化、水、食品、能源的不稳定供给、疫情的扩大,需要确保具有康复能力的社会联网城市”。

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中央大学理工学部教授、日本工程院“科学技术创新2050委员会”干事有川太郎

经济界也有举措

关于冲教授强调的对民间企业不断提高的期待方面,大型企业主要加盟的经济团体——日本经济团体联合会(经团联)也有类似于《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图建议》的动向。今年5月份,经团联十仓雅和会长将一份汇总了《实现绿色转型(GX)》的建议,亲手交给了当时的经济产业大臣萩生田光一。建议中提到,为了在2050年实现碳中和,推进GX必不可少,以投资为主导扩大经济的方式应该成为经济增长战略的核心。一方面,民间企业要积极在研发和设备上进行投资,另一方面,也希望政府对风险较大的创新技术的开发及大规模基建项目等单纯依靠市场运作无法顺利推进的领域,能够提供支援。

参加“政治家与科学家的对话会”的经团联21世纪政策研究所的吉村隆秘书长也表示“兼顾环境与经济是人类需要解决的课题”,积极肯定了企业日益增长的作用。

政治家也发表了深入的看法

政治家的反应又如何呢?众议院议员大野敬太郎(自民党副干事长)致开幕词时表示 “很多问题,单靠政治和学术界是无法解决的。国家的财政也有限,因此需要构建一个可持续的生态系统”, 反复强调了他一直主张的政治家与科学家联手的重要性。另外,众议院议员小林史明(自民党副干事长)强调了政治家要比科学家和民间企业发挥更大作用的主张。他根据自己担任自民党数字社会推进本部秘书长等的经验,明确表示应该重新审视那些不符合当今社会形态的制度,尤其需要快速推进数字化进程。

众议院议员伊佐进一(厚生劳动副大臣)在会议闭幕致辞中对科学家们提出希望,他表示对于政策的决定而言,决策者与科学家携手合作固然重要,但最终决策的责任在于决策者,这是科学建言应有的立场。这是他基于厚生劳动副大臣在新冠防疫方面的经验而提出的要求。他强调的是,在科学家与都道府县知事意见相左的情况发生时,而决策者在做出决定时依靠的是科学家认为重要的数据。他列举了很多年轻人不想接种疫苗的现实问题,并提醒科学家,“为了促进疫苗接种,只有科学家才能说明疫苗的安全性与效果”,提醒科学家们有许多场合都需要科学家们能能做出进一步的明确发言。

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众议院议员,厚生劳动副大臣伊佐进一(左)/众议院议员小林史明(右)

此次会议清楚地表明,科学家与政治家之间的对话切实取得了进展。然而,无法否认的是,从国际角度来看,依旧存在诸多不足之处。在《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图的建议》中就介绍了由于新型疫情扩大,无论是日本还是国外的科学建言机制都存在不能有效发挥作用的情况。下面根据该建议第3章的叙述来看一看与“科学建言”相关的历史与现状。

科学建言机制的构筑落后于人

在日本,开始强调“科学建言”重要性并不是一个古老话题。国际上,联合国教科文组织与国际科学联盟(现为:国际科学理事会)在1999年的国际科学会议上,通过了《布达佩斯宣言》,其中提出除了传统的“为了知识的科学”之外,还明确了“为了社会的科学,社会中的科学”的理念。之后又启动了外务部长科学技术顾问网络(FMSTAN)和政府科学建议国际网络(INGSA)。OECD(经济合作发展组织)先后具体发表了《针对政策形成的科学性建议》(2015年),《针对紧急情况的科学性建议》(2018年)等报告。

日本的情况又如何呢?围绕着导致东京电力福岛第一核电站事故的2011年东日本大地震对策,科学建言的功能之脆弱,受到了来自国际社会的批评。尤其引人瞩目的是与英国由首席科学家和各省设立的科学顾问组成的应对紧急情况的科学建言组织(Science Advisory Group for Emergency)发挥坚实作用相比,日本的表现大为不同。英国的该组织在福岛核电站事故发生后,根据公布的核燃料信息和气象预测,迅速推测出了辐射对关东圈的影响,并迅速向滞留在东京及近郊的英国人发送了无需避难的明确信息。

日本出于对东日本大地震的反省,2013年由日本学术会议在《科学家的行动规范》中增加了“科学建言”一项。但内容与英国大不相同。在英国,明确规定了政府有接受科学建言义务的重要事项。对于如何处理科学建言,明确规定“应公开说明政策决定的理由,特别是在该决定与科学建言相左时不,应明示得出该决定的证据”。这也表明,决策者做出决定的责任不在科学建言的一方,而由决策者自己承担。

那么,日本在新冠疫情扩大之际,科学建言的机制又发挥了怎样的作用呢?可以明确指出的是让“缺陷浮出了水面”和只是“实现可持续社会的科学技术与创新路线图般的建议”。因为,一旦出台一条基于传染病专家看法的措施,就会出现让传染病专家决定政策的做法是否正确的争论,暴露出专家与决策者之间没有很好地分工的状况。与英国不同,日本的政策决策者也没有明确说明专家的意见被纳入了政策的哪个部分,哪个部分的政策又是从不同的观点进行决策判断的,所以《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图的建议》对此提出了严厉的批评。

为应对国际上启动的外交部长科技顾问网络(FMSTAN),日本于2015年设置了外交部长科技顾问与科技外交推进会议。然而,到目前为止除了外务省之外,再没有其他省厅设置科学技术顾问,这也与英国有很大的不同。

日本学术会议的极限

另一方面,科学家方面就没有问题吗?日本学术会议虽然在《科学家的行为规范》中增加了“科学建言”的条目,但在法律上,提出科学建言的对象只是政府。对国会,日本学术会议则没有提出建言的职责,事实上其也与国会之间也没有合作。此外,2020年9月,(当时的)日本首相菅义伟拒绝任命按照日本学术会议的选举程序选出的6名候选人,这也使得日本学术会议存在的根本问题点浮出水面。这也就是与一些主要国家的科学院为中立机构不同,日本学术会议不是独立的机构,而只是隶属于政府的一个机关。这也是为什么不是在国际上被视为代表了日本科学最高机构的日本学术会议,而是由比日本学术会议更年轻、但完全独立于政府的日本工学院,出面强化与政治家之间合作的主要理由。

《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图的建议》中指出,新冠疫情期间,即使是有多年实践经验的英国,在发生紧急事态时其科学建言组织(Science Advisory Group for Emergency)也没有发挥作用。由于针对政府采取的严厉措施,Science Advisory Group for Emergency提出了谨慎的建议,导致英国采取了较为宽松的措施,其结果造成了英国在欧洲各国当中受疫情的影响也最为严重。

日本工程院在建议中提出了以“在日本的政策决定系统中缺失的环节——立法府和科学院之间建立关系”的目标,为了实现此目标,日本工程院今后又将如何推进决策者和生活者的共创活动呢?日本工程院的顾问、政策共创推进委员会委员长永野博做出了如下表述。

“为了填补缺失的环节,只是自上而下地走个形式是不行的。需要与至今为止在政策立案中没有出现的市民、科学家、企业等开展合作,带着日本的政策立案存在哪些问题的意识,形成自下而上地参与政策立案的力量,否则不会出现任何改变。为此奠定基础,正是日本工程院要做的事情”。

日文:小岩井忠道(科学记者)
翻译编辑:JST客观日本编辑部

【相关网站】
日本工程院政策共创推进委员会《在政策共创推进中获得多方科学家协助的活动方针
日本工程院《第5届政治家与科学家对话会的举办通知
日本工程院《为实现可持续社会的科学技术与创新路线图的建议
经济团体联合会建议《走向绿色转型(GX)
研究技术计划第36卷第2号卷首言《科学性建议的范式转换》(有本建男)
政策研究研究院大学《有本建男×佐藤靖×松尾敬子<何谓科学性建议>

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2020年12月24日《日本国会议员与学术界合作,实现科学制定政策
2020年07月08日《日本将开启国会议员与学术界共同制定政策
2020年03月18日《【新型肺炎】从2009年新型流感措置中获取教训,冈部信彦谈新冠病毒对策
2011年06月15日 Science Portal 网站:《对政策形成的科学性建议-3.11后重建政治与科学之间的关系(有本建男/科学技术振兴机构社会技术研究开发中心负责人)