为实现石破茂政权倡导的“防灾立国”构想，被寄予厚望、作为防灾司令部的防灾厅，其组织架构初步明确。负责研究防灾厅职能的政府专家会议（防灾厅设立筹备顾问会议）于6月4日汇总并公开了相关报告。作为回应，石破茂首相于6月6日在首相官邸召开了“防灾立国推进阁僚会议”，正式公布了计划于2026年度设立的防灾厅的组织概况。
在首相官邸召开的“防灾立国推进阁僚会议”上发言的石破茂首相（6月6日，供图：内阁官房内阁广报室）
不是“总有一天会来”，而是“何时会来”
根据此次公布的组织概要，目前由内阁府防灾相关机构负责的现行体制将全面重组。防灾厅将统一负责从平时的“事前防灾” 到灾害发生初期的应急响应，以及灾后恢复与重建等整个阶段的工作。该厅将设置首相直属的专职大臣，并赋予其对其他省厅的劝告权，规定接受劝告的省厅有遵循劝告的义务。并将通过录用、培养防灾专业人才等方式，致力于打造能协调其他防灾相关省厅的组织。
专家会议的报告书要求“将意识从灾害‘终有一天会来’转变为‘何时会来’”。活断层型地震随时随地都有可能发生。据预测，南海海槽巨大地震和首都直下型地震在未来30年内发生的概率分别高达约80%和约70%。因此，防灾厅必须打造一支强有力的组织，汇聚具备出色政策判断力、能够为防灾减灾制定恰当对策的有能力的“专业人才（慧眼人才）”。
政府专家会议探讨关于防灾厅职责等的报告书要点的部分摘要图（供图：内阁府）
明确“需要重构战略与战术”
专家会议在报告书开篇“宣言”称：“与国民一同思考、一同防备、一同守护。建设一个能够从灾害中守护生命、让人们安心生活的社会，创造一个通过防灾孕育新价值的未来。实现这样的社会与未来，正是防灾厅的使命。”报告书强调，防灾减灾对策的重大责任在于政府，但为了减少可能发生在全国任何地方的大地震与大灾害造成的损失，中央政府与地方政府，以及地区、民营企业、研究机构的合作至关重要。
该会议由名古屋大学名誉教授福和伸夫、东京大学尖端科学技术研究中心教授广井悠、大学共同利用机关法人信息与系统研究机构（ROIS）机构负责人喜连川优等20位防灾相关广泛领域的专家组成。报告系统性地梳理了以往大地震和重大灾害中暴露出的种种课题，并据此全面阐述了防灾厅应当承担的职责与使命。
报告书首先明确指出，“由于社会内部存在的结构性和制度性脆弱之处，使得一旦发生灾害将导致损害大幅扩大，因此有必要在平时就预先识别，并通过与产官学（产业界、政府、学术界）协同合作，从根本上重构能够大幅减少灾害损失的防灾战略与战术”。报告书使用了“重构”一词，虽未直接表明，但实际上已在暗示——现行的防灾、减灾对策与体制，难以应对南海海槽巨大地震或首都直下型地震等重大灾害。
研讨防灾厅职责等内容的政府专家会议成员之一的福和伸夫（供图：日本记者俱乐部）
要求“一站式窗口”运营，并强化与民间团体的合作
日本素有“地震大国”“灾害大国”之称。由气候变化引起的强降雨、威力增强的台风等“极端天气”所引发的灾害不断增加。日本的防灾工作按领域划分，迄今为止除由内阁府、总务省、国土交通省负责外，还由厚生劳动省、文部科学省、防卫省、警察厅等众多现有省厅（行政机构）参与负责。这些现有省厅的角色在防灾厅设置后仍将维持不变。
因此，报告书明确记载、政府在“防灾立国推进阁僚会议”确定了防灾厅的司令部功能。其主要支柱内容包括：在各种可能发生的情况下，提前预判可能造成的损失，规划与制定防灾的基本政策和国家战略”、“彻底推进并加速基于平时的事前防灾”、“构建灾害发生初期的应急体制、向受灾地方政府迅速提供支援的体制、活用以往灾害经验的灾后复原与重建相关支援”。
现有的各防灾相关部门大多是预算规模大、人员众多的大型组织。为了恰当地“调动”这些现有机构，防灾厅需成为更强大的组织。其中不可或缺的是，确保和培养能解决堆积如山课题的政策制定能力和状况判断力、决断力，以及能够为组织注入具有说服力的“慧眼人才”。报告书还指出，有必要包括从民间引进人才在内，确保与培养防灾专家、同时改善工作环境与待遇等。
在以往的大地震及自然灾害中，曾出现因与受灾地区地方政府缺乏有效协调而导致支援滞后的情况。为改善此类情况，报告书要求防灾厅承担起作为集合受灾地方政府窗口的“一站式窗口”来运行灾害发生地的对策本部，并加强与地方民间防灾相关团体、志愿者团体的协作，承担起主导强化地方防灾能力的职责。
南海海沟大地震估计将对日本经济社会造成远超东日本大地震的严重损害。照片为2011年3月11日发生的东日本大地震受灾地情况（供图：防灾学术联合体／高桥良和）
大幅降低“国难级”灾害影响
负责长期研究被认为“无法避免的国难级灾害”的南海海沟大地震灾害评估的政府工作小组，于3月31日公布的报告书指出： “最严重的情况下将有29万8000人死亡，经济损失额最高达292万亿日元”。
此后，日本土木学会于6月11日发布报告书称，南海海沟巨大地震发生后20余年的经济损失预估将达到1466万亿日元。首都直下型地震的损失估算将达到1110万亿日元。报告称，灾害导致的税收减少加之所需的灾后复兴费用，预计南海海沟巨大地震将达506万亿日元，首都直下型地震将达到433万亿日元。
日本土木学会的《国土强韧化定量脆弱性评估报告书》封面（供图：土木学会）
两份报告书都指出了规模惊人的受灾情况。要减少这些灾难损失，唯有彻底做好事前防灾。在南海海槽巨大地震中，预计死亡人数中约有70%是因海啸造成的死亡，报告指出：“如果能将迅速避难的人数比例从预想的20%提高到70%，则海啸遇难者可以减少到9万4000人。”
土木学会的报告书也指出，针对南海海沟巨大型地震投入58万亿日元以上的应对措施，可减少396万亿日元的损失；针对首都直下型地震投入 21万亿日元以上的应对措施可减少410万亿日元的损失。
虽然这些观点虽仅为估算，但已如实地呈现了事前防灾的重要性。然而，就减少死亡人数的“只要立即避难”这一条件为例，也是“说起来容易做起来难”。随着日本社会的老龄化加剧，许多地方的社区愈发难以维持，为了彻底推行事前防灾，防灾厅的能力将受到考验。
红线内为南海海沟大地震的预估震源区域（供图：地震调查研究推进本部与地震调查委员会）
防灾厅设置只是起点，民众也须“未雨绸缪”
日本政府的方针是在年内确定包括防灾厅具体人员规模在内的组织细节，并在明年的例行国会上提交相关法案。
去年9月自民党总裁选举中主张新设“防灾省”的石破首相，在6月6日的“防灾立国推进阁僚会议”上断言：“为实现生命与人权最优先的‘防灾立国’，防灾厅将成为全体政府机构的指挥塔”。石破首相的“生命与人权最优先”这番话语，分量沉重。期待他能够发挥出强有力的领导力。
政府专家会议的报告书的结尾部分提出 “即使设置防灾厅，也无法立即解决所有问题”，并强调“（新组织）设置并非一切就绪的‘终点’，而是面向今后解决诸多课题的‘起点’”。
然而，大地震无论何时、何地发生都不足为奇。事前防灾的彻底推行刻不容缓。能够采取的应对措施必须迅速启动。借防灾厅设置工作正式开展之机，希望日本政府、各地方政府、地区的民间团体，以及民众自身，都能充分做好当下能做到的“准备工作”。
原文：内城喜贵／科学记者、共同通信客座评论委员 JST Science Portal 编辑部
中文：JST客观日本编辑部
【相关链接】
内阁官房 防灾厅设置准备顾问会议
内阁府报告书 关于南海海沟巨大地震 最大级别地震中的损害预估
土木学会 2024年度国土强韧化定量脆弱性评估报告书
