客观日本

日本的外国劳动者政策迎来变革期:同时接收“非高端”人员

2019年03月13日 产业动态

日本的经济财政运营和改革基本方针“2018年骨太方针”表明,政府已转变态度,决定扩大接收以工作为目的的外国人。笔者将为我们详细阐述此前的政策情况,并分析今后的变化。

日本的外国劳动者政策迎来变革期:同时接收“非高端”人员

设在出入境审查“自动门”处的人脸识别实验机器,通过对比面部和护照照片核实本人身份(2012年8月于成田机场,时事社)

转变坚持30年之久的外国劳动者政策基本导向

日本的外国劳动者政策迎来了变革期。政府2018年6月公布的“2018年经济财政运营与改革基本方针(骨太方针)”表明,在真正有需要的领域,将针对非高端外国人才新设以工作为目的的“在留资格”(临时居住资格——译注)。

自1988年制定《第6次雇佣对策基本计划》后,日本政府针对外国劳动者政策的基本导向是,积极接收具有专业技术知识和技能的高端外国人才,而针对非熟练外国劳动者(非高端外国人才),原则上不会因解决劳动力短缺问题或以工作为目的加以接收。

最近30年间,日本社会也曾讨论过接收外国人以应对人口减少和劳动力短缺的议题,但政府以需要达成全民共识为由,始终坚持政策的基本导向,对此未予深入讨论。

从此次提出的“骨太方针”来看,政府已经转变了这一政策导向。主要转变可以概括为以下两点:1)针对“非”高端外国人才;2)新设旨在填补劳动力缺口、以工作为目的的在留资格。

此前的政策和实际情况如何

审视目前的实际情况可以看出,截至2017年10月末,日本国内雇佣的外国劳动者为127.8万人,创历史最高纪录(厚生劳动省《“外国人雇佣状况”的申报情况》)。从各种在留资格的占比来看,其特点是持有以工作为目的的在留资格者仅占整体的不到20%,大部分人都是持有非工作在留资格入境并旅居日本的。

由此可见,外国劳动者的在留资格可以分为多种类别,针对每一种类别都有不同政策。以下将分别针对图表2中(1)~(5)的在留资格,回顾过去30年间外国劳动者相关政策和实际状况。

日本的外国劳动者政策迎来变革期:同时接收“非高端”人员

位于东京港区的东京入国管理局
(图片/客观日本编辑部)

专业技术领域的在留资格者(所谓高端外国人才:15种在留资格者)

如上所述,政府遵循积极接收高端外国人才的方针,采取了各项措施。举例而言,2000年实施的IT基本战略提出2005年前接收3万名技术人员的目标,从2012年起开始实施“高端人才积分制”,即将学历、年龄、年薪等条件量化为积分后达到一定标准的外国人认定为高端外国人才,到2015年又新设了“高端专业岗位”在留资格。

此后,2017年创建了“日本版高端外国人才绿卡”制度,针对在高端人才积分制中获得一定积分的外国人,将申请永久居留权的条件从原则上连续逗留时间必须超过10年缩短到了最短1年。

政府在经济增长战略中对高端人才积分制的认定数量设定了成果目标,从现状来看,已经提前完成了目标。不过,从出入境动向来看,近年来拥有“高端专业岗位”在留资格的外国人一直处于净流出状态,国内剩余率较低。

基于身份或地位的在留资格者(永久居留者等4种在留资格)

1990年修订版《出入境管理及难民认定法》施行后,新设了“定居者”在留资格,以“血缘”为依据,面向日裔巴西人发放“在留许可”。1990年以后,拥有“定居者”资格的外国人开始流入并聚居在以东海地区和北关东地区为主的制造业集中地带。也有一部分人最初是以“外出打工”为目的入境的,经长期逗留后取得了永久居住权,进而以“永久居住者”在留资格留在了日本。

过去,持这种在留资格工作的一大国籍群体是巴西人。2007年末达到31.6967万人,创下历史最高记录,但其中许多人属于派遣和承包等不稳定的就业形态,2008年雷曼危机爆发后,5年间超过10万人回到了自己的国家。其中大约两万人是靠政府实施的回国援助事业提供的回国援助金(本人30万日元,需照料的家属每人20万日元,条件是3年内不得以同样的在留资格再次入境)回国的。巴西人的减少一直持续到2015年末,2016年后再次呈现出增加的趋势,2017年末达到19.1362万人。

迄今为止,通过这种在留资格入境的外国人的子女教育(不上学、升学率低)每每作为社会问题被提及,而经过约30年后,尤其是近年来,一些地区又开始面临随老龄化而出现的老人护理问题。

技能实习生

1993年日本开始实行技能实习制度,旨在通过面向发展中国家的技术转移为国际社会做出贡献,现在日本国内20%的外国劳动者属于此类。制度推行之初,在留时间限定为两年(研修1年+技能实习1年),对象工种为17种(以制造业工种为主),后来不断延长期限并扩大工种范围,现在达到了最长不超过5年、77个工种的139种作业(2000年以后追加了农业工种,2017年追加了首个为人服务的工种“护理”)。

正如新闻报道和纪录片多次报道的那样,通过本制度接收实习生的企业侵犯人权和触犯劳动法律法规的现象屡禁不绝,包括美国的人口贩卖报告在内,国外也多次指出这项制度存在的问题。

为了解决上述问题,日本政府于2017年开始施行《技能实习法》。针对存在问题的中介机构(监理团体)和接收企业(实习实施者)规定了禁止事项和处罚条款。另一方面,被认定为“优良机构”的中介机构和企业则可将接收时间最长延至5年,还可以增加接收人数。

过去,中国是最大的技能实习生输出国,但由于受到经济发展和少子老龄化等因素的影响,近几年来一直呈现出减少趋势。2016年以后,越南取而代之,成为最大的输出国,近年增长更为显著。

另一方面,从过去数年间的增减率来看,柬埔寨和缅甸十分突出。越南的经济增长和少子老龄化快速发展也在预期之中,作为中国和越南之后的“处女地”,今后实习生的供给源也可能转移到柬埔寨和缅甸。不过在此之前,这些国家需要改善环境,调整一直依赖廉价劳动力供给的产业结构本身,以便日本今后能够长期选择其作为供给国。

日本的外国劳动者政策迎来变革期:同时接收“非高端”人员

留学生

在日本国内工作的外国劳动者中,留学生占到了20%以上,这是日本的一大特点(如邻国韩国,2017年该比例为1.5%)。原本以学习为目的获准入境的留学生,在日本劳动力市场的存在感正在逐年提升。

回顾留学生政策的变迁,1983年,日本以国际交流为主要目的提出“10万留学生计划”,最终于2003年完成计划,比预定时间晚了3年。此后的2008年,为了配合高端外国人才的引入,从战略上获得优秀留学生,又提出了“30万留学生计划”,目前正在积极推进相关工作,力争在2020年完成目标。

需要注意的是,在此虽统称为“留学生”,但包括从研究生到语言学校的学生,涵盖面很广。法务省从2010年开始给语言学校的外国留学生发放“留学”在留资格,“30万留学生计划”制定后,“留学生”的范围进一步扩大。从各机构在读留学生比例来看,近年来大学和研究生院的在读留学生比例有所减少,而专门学校和语言学校的在读留学生比例呈现出增长趋势。

日本的外国劳动者政策迎来变革期:同时接收“非高端”人员

从外国留学生从事打工活动的情况来看,大学生和研究生的打工率呈减少趋势,专门学校和语言学校留学生的打工率呈增长趋势。从事的工作方面,餐饮业和销售业(便利店等)占比较高(日本学生支援机构《自费外国留学生生活状况调查》)。

尤其是语言学校,因整日打工而荒废学业的留学生已达到一定数量,对此,法务省决定从2018年10月起介入语言学校的设置工作,对上课时间和管理体制设定严格标准。

持“特定活动”在留资格的外国劳动者

大家可能对“特定活动”这个概念不太熟悉,在梳理第二次安倍政权成立后的外国劳动者政策变迁时,这种在留资格不可忽视。

在以下图表中,笔者总结了近年来针对持“特定活动”在留资格工作的外国劳动者制定的制度。可以发现,日本政府基于《经济伙伴关系协定》(EPA),在护理人才及建设与造船领域劳动者的接收措施、国家战略特区、第四代日裔等各种渠道和工种方面正在对外敞开门户。

近年来开始以“特定活动”在留资格接收的外国劳动者

名称

主管省厅

接收时间

内容(截至2018年8月末)

后备EPA护士及护理师

厚生劳动省

2008年~

依据《经济伙伴关系协定》,从印度尼西亚(2008年起)、菲律宾(2009年起)和越南(2014年起)接收

外国建设劳动者

国土交通省

2015~2022年度末

针对东京奥运会和地震重建的建设需求,限时接收工程建设领域的技能实习结业者,留日时间上限为2~3年,最长至2022年度末

外国造船劳动者

国土交通省

2015~2022年度末

为了维持高水平的国内生产率并支撑出口,在与工程建设领域间人才流动活跃的造船领域,限时接收造船技能实习结业者,留日时间上限为2~3年,最长至2022年度末

外国医师及外国护士

厚生劳动省

2015年~

在国家战略特区(东京都),以前基于双边协定,外国医师和护士只能面向其本国国民从事诊疗活动,现允许其面向所有外国人从事诊疗活动

制造业外国雇员

经济产业省

2016年~

为面向外国分支机构职员实施特定专业技术转移,制造企业在获得经济产业大臣许可后实施。在日本的工作(包含换工作)时间最长为1年

外国家务援助人才

内阁府

2016年~

在国家战略特区(东京都、神奈川县、爱知县、兵库县、大阪府),为促进女性就业和满足国民对于家务援助的需求,从促进中长期经济增长的角度加以接收

外国创业人才

内阁府

2016年~

在国家战略特区(东京都、爱知县、广岛县、福冈市、北九州市、新潟市、今治市、仙台市),为了便于外国人在日本创业,给予用于筹备的6个月在留资格

外国农业援助人才

内阁府

2017年~

在国家战略特区(爱知县、冲绳县、京都府、新潟市),为了通过扩大经营规模等方式实现“农业强大化”,给予具备一定水平以上技能的外国人在留资格

第四代日裔

法务省

2018年~

为了促使第四代日裔通过学习日本文化等活动加深对日本的理解和关注,成为连接日本与当地日本移民社会的桥梁,对其加以接收

(资料)笔者依据厚生劳动省《基于经济伙伴关系协定的后备外国护士及护理师接收概要》、国土交通省《外国建设劳动者接收事业相关指南》、国土交通省《外国造船劳动者接收事业相关指南》、经济产业省《制造业外国雇员接收事业概要》、内阁府“国家战略特区官网”、法务省《第四代日裔扩大接收制度》制作而成。

除劳动者外,还应考虑作为生活者的政策

以上我们对外国“劳动者”政策进行了一个大致的梳理,而立足于在日本生活的生活者的政策(社会融合政策)过去是以外国人聚居地区主导的形式实施的,政府似乎并未采取有力措施。

随着此次新型在留资格的设立,人们往往容易关注对象工种、接收时间、能力要求等入境条件,而针对入境后企业和地域社会如何接纳他们(她们)这个问题,也有必要展开深入讨论。

作者 加藤真
本文转载自日本网

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