日本若发生首都直下型地震，将出现里氏震级7级（M7级）以上的强烈震动。预计未来30年内发生M7级地震的概率约为70%，直接冲击政治、经济、行政功能高度集中的首都圈，可能影响整个国家的经济和社会活动。日本政府于6月12日在内阁会议上决定，大幅修订了《首都直下型地震紧急对策推进基本计划》，提出了新的减灾目标和对策。
修订后的计划提出，力争在今后10年内，将预计最大灾情中的“约1.8万人死亡、约40万栋建筑物完全倒塌或烧毁”减少至“一半以下”。由于推测约七成的遇难者会死于火灾，因此修订计划将重点放在了强化火灾防范措施上，例如要求“基本安装”感知到地震震动时自动切断电源的感震断路器。
这是2015年计划制定以来的首次修订。近年来，随着人工智能（AI）和数字化快速发展，包括通信基础设施在内的城市和社会结构发生了巨大变化。围绕地震防灾的环境和形势也日趋复杂，特大灾害发生时的风险也在不断增加。因此，对于中枢功能高度集中的超大城市，做好防范准备工作显得愈发重要。
东京是一座政治、经济和行政功能高度集中的超大型高密度城市。图为介绍首都直下型地震灾害视频中的一个画面。（供图：内阁府）
超高密度巨大城市遭受严重灾害，可能导致国家功能瘫痪
据日本内阁府介绍，由东京都以及神奈川县、埼玉县、千叶县3县组成的“东京圈”，居住着约3690万人，约占日本总人口的三成，建筑物数量约达965万栋。东京圈地下存在陆侧板块（北美板块），其下方还有太平洋板块和菲律宾海板块俯冲交错，形成了全球罕见的“三重板块结构”。东京圈一直都面临发生大地震的风险。
南关东地区地下存在三个板块复杂交叠的特殊地理构造，因此不同地区可能发生不同类型的地震。（供图：内阁府）
日本政府工作小组2025年12月公布的新一轮灾害损失预测显示，在发生东京都心南部直下地震（冬季傍晚、风速每秒8米）时，预计死亡人数将达到约1.8万人，其中因火灾造成的死亡人数约1.2万人，因建筑物倒塌造成的死亡人数约6000人。建筑物完全倒塌约13万栋，烧毁约27万栋，合计约40万栋。
此外，预计避难者人数约480万人，避难所粮食短缺约1300万份，停电涉及约1600万户家庭，经济损失将超过83万亿日元。与2013年的灾害损失预测相比，虽然死亡人数减少了约5000人，完全倒塌和烧毁的建筑物数量减少了约21万栋，但距离日本政府在2015年紧急对策计划中提出的“基本减半”目标，仍相距甚远。
此次修订计划在开篇部分便表达了强烈的危机感：“如果首都中枢功能受到影响，不仅会给灾害应急对策带来重大障碍，还可能影响全国民众生活和经济活动，并存在影响波及海外的可能。”“首都中枢功能的障碍，可能会进一步扩大高度密集型巨大城市的灾害损失。”同时，计划明确将“构建中枢功能持续运行体制”和“维持生命线及基础设施功能”列为重要课题。
关东大地震型大地震的预计震度分布图（供图：内阁府）
将降低灾害损失的目标细化为189项数值指标
修订计划明确提出，要将死亡人数以及建筑物完全倒塌、烧毁数量在“10年内减少至一半以下”。其特点在于这并非是单纯的努力目标，而是制定了包含实现该目标所需具体数值的指标体系。相关目标数量从此前的47项大幅增加至189项。
另一个特点是，计划强调政府和地方政府提供的“公助”存在局限，“自助”和“共助”不可或缺。作为需要紧急实施的对策，计划提出“培育防灾意识以及构建全社会参与的体制”。计划指出：“要从‘行政负责保护、国民接受保护’的理念，转变为‘国民、企业等、社区以及行政共同面对灾害’的思维方式。”
当然，政府提供的“公助”仍将发挥重要作用。为实现目标，政府需要向地方政府提供支持，并加强对居民的宣传和教育。对于国民和市民而言，在密切关注日本政府和地方政府应实施的政策与措施的同时，也必须正视这样一个现实：在重大灾害发生后，行政支援有时难以及时抵达。如今，更加凸显了每个人彻底做好自身防灾准备的重要性。
日本政府工作小组报告书新版（封面及部分正文）预测了灾害损失（供图：日本政府／内阁府）
火灾对策的关键在于感震断路器
有调查结果显示，在阪神淡路大地震和东日本大地震中，超过一半的火灾由电气系统引发。首都直下地震中，预计死亡人数以及建筑物完全倒塌、烧毁数量中，也有约七成被认为由火灾造成。因此，此次修订计划大幅强化了火灾对策。
尤其是冬季多处同时发生火灾导致灾害扩大是最大威胁，因此把推动普及感震断路器列为重点措施。作为紧急对策区域的1都9县（茨城、栃木、群马、埼玉、千叶、东京、神奈川、山梨、长野、静冈），计划将目前20%（2024年度）的安装率，到2035年度提升至“基本安装”的水平。
感震断路器是一种防止因地震中受损的线路等引发火灾的装置，在感知到晃动后会自动切断电源。其中，利用配电盘内置传感器感知晃动并切断电力的类型需要进行施工，费用最高约需8万日元。较为简易的类型中，也有单价约3000～2万日元即可购买的产品。
目前，部分地方政府正在提供购买补助，但在东京都各市区町村中，提供补助的仅占约三分之一（日本总务省消防厅调查）。要实现“基本安装”的目标，不仅需要依靠“自助”，还需要通过“公助”扩大补助力度。
各种类型的感震断路器。图片摘自《关于加强推进感震断路器安装工作的举措》新闻稿（供图：日本内阁官房、内阁府、总务省消防厅、国土交通省、经济产业省）
作为火灾对策，仅仅遏制“起火”还远远不够。修订计划中也提出了“危险性极高的密集市街区面积消除率达到100%”的目标，但要实现这一目标，仍面临确保居民搬迁安置地点等诸多课题。此外，推进建设防止火势蔓延的隔离带，以及逐步更新为防火性能更高的建筑物等，需要实施的政策和措施还有很多。
建筑物抗震加固也是重要支柱。长期以来，抗震措施的主要目标一直是消除1981年“新耐震标准”实施前建造的住宅。但以阪神淡路大地震的受灾教训为基础得到强化的“2000年标准”之后建造的住宅，其倒塌率较低这一点也逐渐得到确认。修订计划提出，在紧急对策区域内，到2035年度“基本消除”抗震性能不足的住宅。在这一方面，同样需要“公助”发挥作用。
首都直下型地震引发大规模火灾的CG视频中的一个画面（供图：内阁府）
避难对策和滞留人员对策同样重要
预计避难人数最多将达到约480万人，因此可能出现避难场所不足的问题。为此，修订计划建议采取居家避难以及向灾区外进行广域避难等方式。作为个人可以采取的措施，计划提出的目标是，到2035年度，日本全国所有家庭均储备3天以上食物和饮用水，同时家具固定率达到100%。
修订计划还要求作为紧急对策区域的1都9县制定将酒店和旅馆作为避难场所的相关指南。地方政府应努力储备达到国际标准要求数量的厕所、床位等物资。此外还规定，紧急对策区域内的市区町村应与民间团体签订协议，确保在灾害发生时能够获得餐食供应等。
除此之外，计划提出，到2030年将自来水导水管、送水管的抗震化比例提高至62%，下水道管线抗震化比例提高至81%，紧急运输道路上的桥梁抗震化比例提高至90%。同时，还将推进发电、输电系统的抗震化，加强灾害发生时石油供应方面的合作等，广泛推动生命线和基础设施的强韧性。
东日本大地震发生时，铁路停止运行，东京都心地区出现大量无法返家的滞留人员。行人和车辆造成道路拥堵，也对救援活动造成了影响。据预测，首都直下地震发生时，滞留人员数量将达到约840万人，可能引发严重混乱。修订计划提出，应抑制人员集中返家，并确保包括民间设施在内的临时滞留场所。此外，为防止社交媒体等渠道传播谣言引发混乱，计划还具体列入了多方面措施，包括由政府机构负责发布准确信息等。
显示减少建筑物完全倒塌所需抗震加固措施重要性的图表（供图：内阁府）
从AI与数字社会视角推进减灾对策
随着生成式AI的快速普及等，我们的生活正在发生巨大转变，尤其是“大城市的AI化、数字化社会进程”正在不断推进。另一方面，人们也开始担忧社会面对大规模地震等自然灾害时的脆弱性。1995年的阪神淡路大地震中，除了道路和建筑物倒塌、受损外，电话无法接通等通信基础设施的脆弱性也成为了问题。
如果发生首都直下地震，预计可能出现AI服务停止、云服务中断、无法进行无现金支付、无法使用行政数字服务等情况。当然，数据中心已经采取了抗震措施，但包括长时间电力供应保障、复杂通信网络维持在内，无法保证包括周边设备在内的整个系统能够完全避免受灾。此外，如果GPS信号中断或出现误差，也可能对物流等多个领域造成不利影响。这些“看不见的数字基础设施”所遭受的损害，可能会严重影响首都圈中枢功能的运行。
此次修订的《首都直下地震紧急对策推进基本计划》系统地涵盖了细致的减灾措施。不过，对于已经深入大城市的5G通信网络、云计算等“数字基础设施”，以及制造、物流、交通等领域的“网络物理系统（CPS）”所存在的脆弱性，如何采取应对措施仍面临许多技术方面的课题。
发生在首都正下方的地震，已经不再只是单纯的自然灾害。它同时也是直接冲击支撑现代社会运行的数字基础设施的“巨大城市系统灾害”。除了抗震化和火灾防范措施之外，如何强化包括电力、通信、云数据管理等在内的“数字韧性”，以及如何守护AI时代的首都功能，正成为亟待解决的问题。应对首都直下地震的准备工作，已经进入新的阶段。
AI与数字社会时代，大量人口集中于首都东京——首都直下型地震宣传视频中的一个画面（供图：内阁府）
“Society 5.0”——网络空间与现实空间深度融合的“以人为中心社会”示意图（供图：文部科学省）
原文：内城喜贵 ／ 科学记者 / JST Science Portal 编辑部
翻译：JST客观日本编辑部
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